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        長三角深度一體化的路徑

        來源:澎湃新聞 | 作者: | 時間:2019-05-30 | 責編:

        長三角深度一體化的基本思路是充分發揮市場的基礎性配置作用

        區域經濟一體化的主動權在企業而不是政府。從國際國內經驗來看,統一市場的形成,必須依靠企業的自主選擇和作用,政府應該制訂順應經濟發展的產業政策、財稅政策、金融政策,遵循市場規律,做好各類服務平臺建設,“順其自然”地尊重企業的發展選擇。

        (1)建構統一的市場標準

        資本合作和互聯互通,基礎在共同的市場體系和規則。我們建議,長三角深度一體化應與自貿區擴容緊密結合,以“長三角自貿區”為建設目標,建構跨區域的管理機構,發揮現有自貿區的溢出效應、輻射效應,讓自貿區的政策、標準惠及更廣大的地區,進而將三省一市的自貿區連成一片,最終形成規模大、質量高的長三角自貿區。目前可以先行試點的,是可以自由貿易賬戶體系復制推廣至整個長三角地區,由中國人民銀行上海總部負責監管,探索長三角地區境內外本外幣融資、人民幣跨境使用和資本跨境流動的一體化和更高的便利化。


        G60科創走廊覆蓋長三角九大城市,形成了新能源、高端制造等多個產業集群。澎湃新聞記者 邱海鴻 圖


        (2)建構統一的服務平臺

        市場經濟體制下,政府的作用發揮在于服務。我們建議,根據各地優勢,成立各類專業化、跨區域的長三角共享服務平臺,在法律法規、貿易和投資便利化、企業融資和合作、運輸物流等方面為企業提供服務。目前可以先行試點的,是在長三角通關一體化的基礎上,推進國際貿易“單一窗口”的標準化建設和互聯互通,建設一體化的國際貿易“單一窗口”大平臺。

        (3)建構統一的數據平臺

        信息時代條件下,政府對經濟的宏觀治理往往體現在數據掌控的精準性和即時性上。我們建議,長三角深度一體化,可以從共建統一的經濟社會數據平臺著手,三省一市統合數據資源,形成統一的經濟社會數據統計平臺、發布平臺和分析平臺。

        (4)建構統一的金融風險防范機制

        市場經濟的發展離不開金融的支持,長三角地區金融體系特別發達、金融活動特別活躍,金融服務深度一體化進程是市場的必然選擇。建立統一的金融風險防范和預測預警機制,是基于歷史經驗和現實情況的必然選擇,三省一市已經有很多地方建立起類似的平臺,亟需統籌形成互聯互通的機制,以保障長三角深度一體化的金融安全。具體做法如建立長三角地區銀行業機構風險評價指標體系,建立《長三角地區金融穩定報告》等風險信息公布制度,建立應對金融市場突發事件的快速反應機制和處置預案等。

        長三角深度一體化的根本保障在于行政管理體制變革與創新

        從歷史來看,即使區域一體化是市場的內在需求,但政府的作用依然不可或缺,有時甚至是決定性的。長三角一體化上升為國家戰略后,從中央到地方、從宏觀到微觀、從長期到短期,都應有相應的制度設計。各級政府要堅持穩中求進,堅持問題導向,把《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》確定的各項任務分解落實,明確責任主體,增強一體化意識,加強各領域互動合作。建議設置長三角一體化基金,政府、企業等機構合力,扎實推進長三角一體化發展。

        在形成機制方面,按照“股權分攤、責任平攤、市場運營、優化配置”的原則,由各省入股設置并委派專人管理,引入國資平臺、大型民企、國家級開發機構等,形成合力,并保障監督。在基金運作方面則是以母基金撬動更多國內外長期機構投資者設立各專項投資基金,如基礎設施發展基金、產業發展基金、科創基金等,以產業或功能導向,來配置資金和資源,遵循市場規律,實現整個區域的資源優化配置。從長遠來看,可以在長三角一體化基金框架下,探索地方政府間財政收支分享分攤的合理體制機制安排,嘗試構建長三角政府間橫向轉移支付機制,力爭為我國經濟發展水平有差異的地區實現均衡的高質量發展提供成功經驗。

        長三角深度一體化的主要抓手是市場主導的產業自然集聚和分工,推動科技創新與產業升級的融合,生態經濟與工業經濟的融合

        (1)推動產業集聚和分工

        長江三角洲各地要素稟賦不同、已有產業集聚不同,繼而形成的分工不同。如上海人才集聚,融資環境好,形成了一批中小科創企業;但我們調研發現由于上海建設用地稀缺、人工成本較高,或者產業在上海集聚度不高,這些中小科創企業在規模化產業化時需要去江浙,逐步形成了服務與研發在上海、制造在江浙的資源互補形態。在這一方面,三省一市要需要做好引導和協調工作,建立跨地區的產業溝通平臺,幫助企業與長三角各地方政府接洽,如舉辦長三角產業投資論壇,給政府招商引資搭建平臺,同時,要注意統籌協調,梳理各自優勢,避免重復競爭。

        (2)生態經濟與工業經濟的融合

        不搞大開發、共抓大保護,是習總書記對包括長三角三省一市在內的長江經濟帶沿線提出的總要求。這對長三角一體化經濟發展模式提出了明確的目標——這也可能成為長三角經濟發展模式的最本質特征:即用產業創新推動新興制造業高質量發展,把握世界先進制造業的價值鏈高端,發展附加價值高收益大的環節,從而根本上改變發展方式,踐行綠色發展理念。

        三省一市要優化產業布局,共建嚴格環境準入、治理協調機制,嚴格控制和治理長三角水污染,劃出開發利用紅線,生態環境優先和不搞大開發,集中規范布局重化工業產業園,避免低水平重復建設,改變沿江重化工業分散布局、污染轉移和環境風險聚集難以管控的局面。建立全覆蓋生態環境風險預警,大幅度降低生態環境風險。同時,建立高水平的長三角城市群生態環境監測網絡,聯手嚴防突發生態與環境重大事件。

        科技創新一體化是長三角生態環境治理一體化的根本途徑。我們要通過推動產業結構升級、強化區域合作關系、誘導企業創新等多種市場一體化路徑,影響長三角區域要素資源配置,整合三省一市相關產業發展政策,鼓勵新技術產生。如建立區域內新能源汽車產業的共同標準,制定鼓勵新能源汽車在區域內的優惠政策;加強長三角核心技術的聯合攻關,發揮區域內高校、科研院所的技術力量,共同開發新能源相關技術等。

        (3)瞄準若干前沿領域,打造核心產業集群

        一是著力打造以人工智能為核心的智能產業生態圈。我們建議,以滬嘉蘇的鐵三角為智能產業先導基地、六大走廊為智能產業輻射區、杭州灣和通州灣為智能經濟發展區的機器智能產業集群。通過實施“技術-產業-資本”一體化、“高校-企業-政府”一體化的三螺旋創業體制,民間和政府形成合力。讓機器智能產業成為拉動中國新經濟的引擎,到2025年,形成六條走廊智能產業帶、八大智能產業集聚區,成為長三角的重要的經濟增長極。

        二是著力打造微電子產業集聚區。長三角是中國集成電路企業最聚集、產業鏈最完整和技術力量最強的地區,引領我國集成電路研發與產業發展具有得天獨厚的優勢。但我國集成電路產業人才總量不足、領軍人才缺乏、人才結構不合理,并且急缺具備工程實踐能力、能夠解決工程應用問題的工程型、創新型人才。我們建議,利用長三角一體化契機,聯合長三角地區IC龍頭企業,深化創新人才培養模式改革,引領集成電路人才培養、技術創新和企業孵化,全面提升產業急需人才培養、科學研究和公共基地產業支撐能力。聯合長三角電子學科優勢的高等學校,形成聯盟,打造全球微電子學科的學術研究和人才培養的高地。

        三是打造健康科技集群。基于長三角堅實的健康科研和生物醫藥基礎,加強醫學研究聯合攻關,打破機構限制和管理壁壘,推動優勢研究力量的整合和集中,協同開展高質量多中心臨床研究、聯合突破關鍵技術等;聚焦高發病率、高患病率、高致殘率和高死亡率的重大疾病,開展符合國際規范的多中心臨床研究,建立高質量的臨床研究數據庫,形成一批規范化可推廣的臨床指南、標準或專家共識。推動公立、民營醫院與醫藥科技園區、醫藥企業合作,建設創新藥品、醫療器械示范應用基地和培訓中心,形成“示范應用-臨床評價-技術創新-輻射推廣”的良性循環;完善健康科技成果轉移轉化機制,利用一體化契機下放高校和科研院所健康科技成果的使用權、處置權、收益權,爭取支持科技成果轉移轉化的普惠稅制等在一體化示范區先行先試;促進健康科技中介服務集群化發展,重點支持和大力發展健康研究開發、技術轉移、檢驗檢測認證、創業孵化、知識產權、科技咨詢、科技金融等專業科技服務和綜合科技服務;在示范區建設涵蓋生命醫學研究、開發、制造、服務的科研院所、企業、醫療機構、產業園區、行業協會等組成的科技園區,探索打造以基礎研究、臨床應用研究、成果轉化研究鏈為主線的醫學協同創新集群,加強集群內部各科研機構協同合作,同時形成各創新集群間的跨學科合作機制;積極吸納醫藥協會、醫藥產業集群的優質資源和高質量科技研發人員進入集群,構建與強化協作創新機制,完成區域內健康醫學學科與產業發展的“大協同”。

        長三角深度一體化的基本前提是人民獲得感的不斷提升

        (1)從頂層設計入手,建立起有利于實現社保一體化的成本共擔、利益共享的協調和補償機制

        從政策設計層面有效推進區域社保一體化,可以借鑒歐盟一體化經驗,通過“養老權益累計+待遇分段發放”方案進行養老保險制度上的改革創新。在不改變現有養老保險統籌層次的條件下,將勞動者在各工作地的養老保險權益累積計算。流動人口在轉移本人養老保險時,可以考慮逐步將個人賬戶和統籌賬戶分開,個人賬戶隨人轉移,統籌部分在原工作地保存記錄。待參保人員達到法定退休年齡后,各地根據參保人員的參保記錄,以集中或分散方式向其支付養老保險待遇。此方案能使勞動者在不同時期形成的養老保險權益都能得到承認,減少流動人口養老保險權益的損失,同時不影響當地政府養老保險制度的根本利益,可以規避各轉入轉出地因自身利益設置的轉接障礙,有效化解養老保險關系轉移接續的利益沖突。

        (2)根據長三角區域各地老齡化的嚴峻性程度和所處階段不同的實際,推動養老區域融合發展

        一是整合長三角地區養老資源,形成多元化、多層次的養老保障體系。是對長三角地區現有養老資源進行全面梳理,二是對現有養老資源進行系統整合,從地域、服務對象、服務需求、文化層次等方面區分出不同老齡群體的不同養老需求,對養老資源進行有針對性的統一布局與調整。二是建立長三角區域養老信息化平臺,運用大數據、云計算等技術手段為養老一體化提供數據支撐,為差異化的養老需提供精準、高效率和高質量的服務。三是不斷加強政策協同,引導三地有關部門協調聯動,梳理、修改和調整相關政策以確保養老一體化的順利推進。在養老項目、資金、資源配備及相關軟硬件建設上的支持作用,吸引更多社會力量投入養老事業發展。四是養老產業發展的區域標準。首先,統一養老服務行業標準,包括準入標準、養老產品標準化、養老服務職業化、養老護理標準化等。這不僅能促進養老產業的健康、良性發展,而且還能為老年人在考慮異地養老時提供更多的選擇。其次,建立老服務人才合作培養機制。根據長三角各地區的資源稟賦,建議上海憑借其教育資源優勢重點培養高端養老服務管理人才,江浙地區結合其職業教育資源大力培育和儲備養老護理人才,安徽以輸送養老服務人力資源為主。

        (3) 長三角一體化發展會對現有醫療服務與保障體系提出挑戰,可以積極穩妥地探索新模式

        一是實現電子病例與健康檔案的共建共享。對于一體化區域內人口建立統一電子病例與健康檔案就尤為重要,這在信息化支撐下將有望實現。二是加快區域醫療保險管理的互聯互通。醫療保險的屬地化管理模式是當前跨區域就診的主障礙,而對于該種管理模式的突破面臨著極大的阻力,但是并不妨礙進行新模式的探索,比如為部分頻繁流動的商務人群建立“長三角醫保基金”。三是構建橫向區域協同與縱向分級診療體系。加強以家庭醫生的簽約服務是推進基層首診、急慢分治、上下聯動的有序有效分級診療的重要抓手,借助人工職能與大數據對差異化的診療需求進行精準識別,進而為患者提供優化的醫療資源匹配建議。四是完善政府托底下的市場準入與監管機制。醫療資源的擠壓與服務供給的不足在很大程度上可以通過市場來解決。市場資本的進入本身是對于醫療需求多元化的回應。而政府在托底的基礎上,應當扶持龍頭企業的發展、完善市場準入與監管機制。

        (4)積極配合推進鐵路、公路、港口、機場、信息等基礎設施建設,推進區域資源優化配置,構建設施互聯互通、管理協同合作、服務共享共贏的現代化基礎設施體系。

        從航空來說,依托浦東國際機場衛星廳建設和第三航站樓籌建,進一步提升浦東國際機場作為樞紐型機場的服務能級,拓展浦東機場面向長三角、面向全球的輻射功能。參與建立長三角區域機場常態化多層次交流機制,在航班備降、應急救援、信息共享等方面加大合作力度,協力打造長三角世界級機場群。

        就鐵路而言,依托滬通鐵路及上海東站樞紐建設,建立浦東機場、外高橋港區、洋山港區構建空鐵聯運、海鐵聯運新格局。支持洋山港、外高橋港與長三角港口的聯合運輸、江海聯運等領域合作。

        就軌交和路政而言,優化完善市域軌道交通網絡,加快建設虹橋-浦東機場聯絡線,實現“兩場三站”重大對外交通基礎設施間的互聯互通,提升城市整體服務水平和對外輻射能力。促進長三角地區構建高速公路網、城際軌道網、內河航運網等復式快速通道與多式聯運體系。以打造高效便捷的區域集疏運體系為目標,建設外高橋、臨港集卡服務中心,推進港區、機場區域、鐵路樞紐等地區的配套路網建設。

        在交通領域可以探索幾方面機制創新。一是建立區域交通建設與運營投融資平臺,遵循權責利一致原則,由三省一市按照各自需求和經濟實力協商出資比例。鼓勵在滬金融機構設計定向類金融產品,充分發揮市場機制,引導市場資金進入,共享政策紅利和發展果實。二是以滬通鐵路等跨行政區域重大工程為試點,研究區域TOD開發模式。組建統一動遷、收儲、投資、建設、周邊開發的聯合公司,嘗試異地動遷安置、占用農地指標異地平衡、建設用地指標區域協調、補償開發土地指標區域分配等辦法,充分運用長三角腹地廣闊的優勢,有重點、有梯度的做好大交通建設。

        (5)在生態服務方面,以安全的水源地和生態空間的維護為共同目標,明確各方的責任義務,共同保護,共同享用

        總體而言,在環境治理體制機制上要推動一體化,統一制度內容和執法標準,建立區域內統一的生態環境治理機構,實現統一行動、統一監管和統一管理。要建立長江流域和長三角生態環境保護聯動機制,率先在三角洲城市群之間建立跨行政區生態環境審計和問責制。

        具體來看,一是劃定長三角地區共同水源地,形成費用分攤機制,共同保護;二是以環太湖區域生態修復和長江口水生態修復為核心,和諧江湖關系,優化岸線利用,聚焦生境保護與修復,統一排放標準,實現聯防聯控;三是重點加強交界區域森林、濕地生態系統保護,對于長三角區域內經濟相對落后的區域,要嚴格進行生態保護,可以考慮探討區域內的生態補償制度;四是進一步處理好長三角城市群發展與長江大保護之間的關系。要科學認清長江是長三角城市群命脈,長江三角洲是長江有效保護的關鍵地區之一。在流域尺度上要協調好長江大保護與長三角城市群的關系,承擔起大保護的責任。在長三角范圍內,按照長三角自然特征及各城市的經濟社會功能,優化與調整好國土利用格局;劃定一體化的生態紅線,留足一體化的生態空間。同時,強化省際統籌、區內外與城市間聯動,嚴守生態保護紅線,確保生態保護紅線面積不減少、性質不改變、生態功能不降低。五是聯合建設自然保護地網絡體系和加大環境保護聯動的力度。對長三角自然保護地網絡體系進行科學規劃與同步建設;增強自然保護地的生態產品供給能力;實施跨行政區域的重大生態修復工程,特別是河流、湖泊和灘涂濕地生態系統的水生態、水環境和水管理;重點解決在長三角城市群有共性的損害群眾健康的環境問題,確保民眾利益,如自來水質量、大氣污染和食品安全等。

        長三角深度一體化不要忽視城鄉一體化

        長三角三省一市,某種程度上來說城市化程度相對較高,但仍然有廣大的鄉村地區,也有數量不少的貧困地區。長三角深度一體化不僅僅是推動大都市圈的形成,還包含了“精準扶貧”“鄉村振興”的內容。在各類規劃和行動中,我們要主動把相關內容納入進來,推動對貧困鄉村的對口幫扶,在形成統一市場過程中要推動這些貧困地區的脫貧致富,這也是一項極其重要而容易被忽視的工作。

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